​

​

​

​

​

Compte rendu commenté de la réunion de présentation du calendrier des CPOM[1]

à destination des SAAD habilités à l’aide sociale 

22 juin 2018 – réunion organisée par le Conseil départemental de la gironde

 

Avertissement

Ce compte-rendu a été rédigé sur la base de nos notes prises lors de la réunion et des slides de présentation. Il est partagé dans une démarche de capitalisation entre acteurs du secteur médico-social et n’a pas été validé par le Conseil départemental. 

​

 

 

Sommaire

​

Éléments de contexte

1. Une démarche de régulation de l’offre territoriale.

2. Les objectifs poursuivis dans le secteur

3. Outils stratégiques et moyens financiers déployés

Préparation, négociation et formalisation des CPOM

3. Durée et modalités de financement

3.1 Durée du contrat.

3.2 Modalités de financement.

4. Les préalables à la signature du CPOM

4.1 Le renseignement d’indicateurs comme diagnostic partagé

4.2 Procédure budgétaire et négociation du tarif

4.3 Éléments d’objectivation du tarif

4.4 Quelle procédure pour le dialogue de gestion ?

4.5 Une procédure simplifiée

4.6 La présentation d’hypothèses budgétaires

5. Le contenu du CPOM

5.1 Le contenu minimal prévu par le Code de l’action sociale et des familles

5.2 Des modalités de prévention des risques financiers et de gestion

5.3 Les objectifs fixés aux services

5.4 Les moyens dévolus aux services

Calendrier

Éléments de contexte 

1. Une démarche de régulation de l’offre territoriale

Si le législateur n’a pas imposé la conclusion de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) aux services d’aide et d’accompagnement à domicile, le Conseil départemental de la Gironde a invité l’ensemble de ces services habilités à l’aide sociale à se préparer à leur signature dès le mois de juillet 2018. Plusieurs raisons ont été avancées pour expliquer la nécessité d’une entrée imminente dans le processus de contractualisation. Le Conseil départemental a passé convention avec la CNSA au titre du fond d’appui et son exécution est conditionné par la signature de CPOM avec l’ensemble des services bénéficiaires[2]. La démarche de contractualisation est également décrite comme permettant au Conseil départemental de mettre en œuvre la stratégie territoriale de régulation de l’offre d’aide et d’accompagnement à domicile. Cette stratégie a été déterminée avec l’appui d’un cabinet-conseil entre novembre 2017 et juin 2018. Celle-ci vise notamment une couverture suffisante des besoins sur l’ensemble du territoire girondin et une réduction des disparités de l’offre qui y est déployée. Le Conseil départemental a également mis en avant le besoin de justifier « du statut particulier » des associations bénéficiant d’une « habilitation aide sociale » et de la différence de tarification entre celles-ci. 

Le Conseil départemental a replacé le lancement du processus de contractualisation dans l’ensemble de ces décisions et a présenté les différentes délibérations prises depuis la loi d’adaptation de la société au vieillissement[3](ASV) qui lui permettent de bénéficier d’un « temps de pause » dans la « création des nouvelles structures » « afin de reprendre la main sur la régulation des SAAD » et de créer « les outils de pilotage et de régulation » nécessaires à la résolution de difficultés rencontrées dans différents registres dont :

• le recrutement,

• l’attractivité des métiers,

• la lisibilité de l’offre,

• la concurrence,

• le modèle économique.

2. Les objectifs poursuivis dans le secteur

Le Conseil départemental souhaite réguler l’offre pour parvenir à :

• « une efficacité économique » des services,

• une plus grande qualité des interventions,

• un maillage territorial plus efficient,

• une meilleure lisibilité de l’offre pour les usagers, 

• le développement d’un travail partenarial sur le territoire. 

Cette régulation serait poursuivie via un « cadrage » portant sur trois axes :

• la maîtrise d’un référentiel commun de la qualité des prestations fondées sur des indicateurs partagés ;

• la maîtrise des besoins en matière de recrutement et de qualification des personnels ;

• la maîtrise des modèles organisationnels pour atteindre les objectifs qualité, susciter une attractivité et viser une efficience fonctionnelle. 

Le Conseil départemental souhaite que la première campagne de signature des CPOM permette : 

• l’actualisation du cadre de l’habilitation à l’aide sociale (en se fondant notamment sur l’article L. 313-8-1 du Code de l’action sociale et des familles) ;

• une sécurisation de la tarification (rappelons qu’à ce jour, certains services ne bénéficient pas de leur arrêté de tarification au titre de 2018) ;

• le bénéficie d’indicateurs de gestion commun ;

• la détermination d’un socle financier non récupérable par le département sur la base des charges fixes irréductibles. 

3. Outils stratégiques et moyens financiers déployés

Le Conseil départemental a présenté les « dispositifs » départementaux d’organisation de l’aide et de l’accompagnement à domicile et notamment les délibérations permettant :

• le recours à un cabinet conseil pour accompagner la construction de la stratégie territoriale,

• la signature d’une convention avec la CNSA relative au fond d’appui aux bonnes pratiques,

• la signature avec la CNSA d’une convention de modernisation 2017-2021

Au titre du fond d’appui de la CNSA, il a été annoncé que le Conseil départemental a obtenu 5 M d’euros. Sur ce montant, 4,97 M€ restent à attribuer aux 40 services concernés par la campagne de signature CPOM et pour leur durée (soit une moyenne d’environ 39 000 € par an et par service[4]). 

Préparation, négociation et formalisation des CPOM

1. Durée et modalités de financement

1.1 Durée du contrat

Si, à notre connaissance, la durée du CPOM n’a pas été clairement annoncée par le Conseil départemental, l’échéance de 2021 a été évoquée à plusieurs reprises. Les contrats pluri annuels d’objectifs et de moyens conclus cet automne devraient donc courir pour trois ans (de janvier 2019 à décembre 2021). 

​

1.2 Modalités de financement

Bien que les slides de présentation font état de la possibilité d’un financement global, les orateurs ont confirmé que pour cette période, les modalités de tarification horaires seraient conservées, avec, comme pour les précédentes années, une possibilité d’avance sur la dotation globale. 

En revanche, au contraire des modalités de financement précédentes, « un peu de souplesse » serait introduite avec l’insertion dans les CPOM de clause de « non-récupération » d’une part de cette dotation globale. Cette « récupération » était opérée lorsque le service bénéficiaire du financement réalisait moins d’heures que le nombre pour lequel il était financé. Concernant cette part « non récupérable », il a été expliqué qu’elle correspondrait à la part « des charges fixes » du service financé au titre de la dotation.

​

2. Les préalables à la signature du CPOM 

2.1 Le renseignement d’indicateurs comme diagnostic partagé

Il est précisé dans la circulaire du 25 juillet 2013 que la formalisation du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) nécessite un diagnostic de situation du gestionnaire et de ses services. C’est sur la base de ce« diagnostic partagé »[5]que les objectifs et les moyens portés au contrat devraient être déterminés. Pour le réaliser, l’article L. 313-12-2 du Code de l’action sociale et des familles précise que « les établissements et services (...) peuvent disposer (...) des outils méthodologiques fournis par l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux et s’appuyer sur les recommandations de la Haute Autorité de santé. » Et, les éléments pertinents à examiner dans ce cadre sont présentés par la circulaire du 25 juillet 2013. 

Pourtant ni les recommandations de bonnes pratiques professionnelles publiées par la HAS[6], ni les objectifs fixés dans les projets de services ni les résultats des évaluations internes et externes n’ont été évoqués au cours de la réunion de présentation pour établir l’état des lieux préalable à la négociation et à la formalisation du CPOM. 

​

2.2 Procédure budgétaire et négociation du tarif

Si la conclusion d’un CPOM entend la suppression de la procédure budgétaire annuelle[7], il semble que les différents documents comptables devront être communiqués au Conseil départemental selon des modalités similaires à celles que nous connaissons actuellement. Ces modalités devront être précisées dans le CPOM.  

En revanche, pour ce qui concerne la procédure de négociation du financement du service et les documents à transmettre à ce titre, nous devrons vraisemblablement attendre la réception de la trame de CPOM pour en connaître les modalités précises. Les services d’aide et d’accompagnement à domicile signataires auront-ils à construire dans l’été des prospectives budgétaires pour les trois prochaines années ? 

Dans la même veine, si l’article R. 314-40 du Code de l’action sociale et des familles précise que le contrat devra comporter « les modalités de fixation annuelle de la tarification » qui peuvent être de plusieurs types (taux correspondant à l’objectif d’évolution des dépenses de la collectivité, formule de revalorisation du tarif ou encore conclusion d’avenant annuel), à notre connaissance, rien n’a été précisé sur ce registre lors de la réunion de présentation de la démarche. 

​

3.3 Éléments d’objectivation du tarif

Comme nous l’avons mentionné plus haut, le Conseil départemental a besoin d’objectiver les écarts entre les tarifications des différents services. L’objectif décrit est de « trait[er] toutes les structures de la même manière avec un tarif socle et une partie variable en fonction des missions de services publics effectuées en supplément des prestations socle. » Cela serait permis par l’analyse des indicateurs recueillis auprès de chaque service lors de la préparation de la signature du contrat, c’est-à-dire lorsque les structures compléteront la trame préremplie du CPOM et ses annexes. Ce sont ces mêmes indicateurs qui serviraient de base au dialogue de gestion engagé entre le Conseil départemental et chacune des structures habilitées à l’aide sociale. Au cours de ce dialogue de gestion, l’analyse des indicateurs permettrait à chaque service d’expliquer les particularités du public accompagné ou du territoire sur lequel elle intervient et d’argumenter ses hypothèses budgétaires et les demandes de tarification qui en découle.

​

3.4 Quelle procédure pour le dialogue de gestion ?

S’il a été relevé que la démarche de négociation faisait émerger un dialogue de gestion, les modalités de celui-ci ont été peu explicitées. Quelques éléments ont toutefois été présentés.

Le Conseil départemental a indiqué qu’au vendredi « 7 septembre, au plan technique (...) on devra avoir quelque chose qui aura pris forme (...) dans les fiches action » et « [disposer] d’un relevé de données » : les parties du contrat prérempli devront donc être complétées à cette date et l’ensemble des indicateurs renseigné. Le dialogue de gestion interviendrait donc vraisemblablement à partir de cette date, pour une signature au 30 septembre.   

Le dernier élément concerne la nomination d’un référent de la démarche pour chaque service. Il en sera l’interlocuteur privilégié pour répondre aux différentes questions de ceux-ci. La négociation aura-t-elle lieu par son intermédiaire ?

A ce propos et à notre connaissance, le terme « négociation » n’a pas été employé par le Conseil départemental au cours de cette réunion : se contentera-t-il de proposer un financement sur la base des indicateurs communiqués et des hypothèses budgétaires présentées ? Les services bénéficieront-ils d’un véritable dialogue de gestion dans lequel les objectifs et les différents éléments de financement, dont le taux directeur, pourront être négociés ? Là encore, nous devrons attendre la réception de la trame du contrat et les instructions qui l’accompagnent pour connaître plus avant les modalités de négociation et les marges accordées aux services d’aide et d’accompagnement à domicile.

Autre interrogation, le Conseil départemental a annoncé qu’en complément des « prestations socles » proposées par l’ensemble des services certains pourraient être « candidats » pour réaliser des missions de services publics. Mais, de quelle nature seront-elles ? Quelles démarches spécifiques les services devront-ils accomplir pour y prétendre ? 

​

3.5 Une procédure simplifiée

Afin de permettre aux services de respecter les délais, le Conseil départemental a indiqué que la procédure de négociation et de formalisation des CPOM serait simplifiée. Les services ont été assurés qu’ils n’auraient pas « à pondre un mémoire » ni « trois semaines de travail » pour compléter les trames de contrat et préparer la négociation. 

​

4.6 La présentation d’hypothèses budgétaires

Au cours de la négociation, les services devront présenter des hypothèses budgétaires qu’ils devront justifier « sans trop de détails », mais en en présentant « les principales causes ». Il a été précisé que l’analyse du budget donnera lieu à « un extrait des coûts fixes » permettant « une indexation des heures d’activité » permettant de négocier une part non récupérable de l’avance de dotation. Il s’agira également de permettre la distinction des coûts liés aux « prestations socles » et la partie de financement variable fonction « des missions de services publics effectuées en supplément des prestations socles ».

Les hypothèses et leurs justifications devront notamment comprendre :

• vraisemblablement, le groupe iso-ressources moyen pondéré du service (GMP),

• le ratio heures salariés/heures réalisées,

• le glissement vieillesse technicité (GVT),

• les dotations nécessaires à la réalisation de ruptures conventionnelles,

• les modifications dans l’équipe de personnels administratifs ou d’encadrement,

• les éléments correspondant « aux missions spécifiques » qui pourront être distinguées des « éléments » permettant la réalisation des prestations socles,

• des investissements.

Concernant ces derniers, le Conseil départemental a précisé que « si l’objectif [poursuivi] est vertueux », « toute sorte d’investissements peuvent être entendus ». Seraient notamment attendus ici des investissements permettant « des effets d’optimisation et d’efficience » concernant le ratio ETP salariés/« force productive » et son corollaire le ratio heures salariés/heures réalisées. Concernant cet indicateur, le Conseil départemental a précisé que les services auraient au minimuml’obligation « de ne pas le voir [se] dégrader ». Il s’agira donc de le renseigner de façon sincère, de prévoir les éventuelles augmentations des heures de supervision et réunion et d’évaluer les marges de manœuvre éventuellement permises par une meilleure gestion de la modulation.

​

5. Le contenu du CPOM

5.1 Le contenu minimal prévu par le Code de l’action sociale et des familles

Comme le précise l’article L. 313-11-1 du Code de l’action sociale et des familles, il conviendra de veiller à ce que le contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens précise :

« 1°le nombre et les catégories de bénéficiaires pris en charge au titre d’une année ; 

2°leterritoire desservi et les modalités horaires de prise en charge ; 

3° les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre ; 

4° les modalités de calcul de l’allocation et de la participation, mentionnées au troisième alinéa de l’article L. 232-4, des personnes utilisatrices et bénéficiaires de l’allocation mentionnée à l’article L. 232-3 ; 

5° les paramètres de calcul, de contrôle, de révision et de récupération des financements alloués par le département ; 

6° les modalités de participation aux actions de prévention de la perte d’autonomie prévues (...)ainsi qu’à l’optimisation des parcours de soins des personnes âgées ; 

7° Les objectifs de qualification et de promotion professionnelles au regard des publics accompagnés et de l’organisation des services ; 

8° les modalités de mise en œuvre des actions de prévention de la maltraitance et de promotion de la bientraitance ; 

9° la nature et les modalités de la coordination avec les autres organismes à caractère social, médico-social ou sanitaire ; 

10° la nature et la forme des documents administratifs, financiers et comptables ainsi que les renseignements statistiques qui doivent être communiqués au département ; 

11° les critères et le calendrier d’évaluation des actions conduites. »

Seule une partie de ces éléments ont été évoqués par le Conseil départemental lors de la présentation de la démarche. 

5.2 Des modalités de prévention des risques financiers et de gestion

Afin de prévenir les risques financiers et de gestion, le Conseil départemental a annoncé que les CPOM devront notamment contenir des modalités de veille et de dialogue entre le Conseil départemental et les services. La prévention de ces risques fait l’objet de la fiche action n° 3 destinée notamment à « prévenir toute dégradation financière, à garantir la pérennité de l’exploitation de la structure et la continuité de service, à présenter l’emploi qualifié sur tous les territoires ». 

L’introduction de ces modalités est justifiée par un état « de situation critique » dans lesquels seraient certains services « eu égard à un certain nombre de choses que la direction des services n’a pas su voir ». Pour « établir un dialogue dans le cadre du contrat (...) amener [les services] à regarder des choses précisément (...) éviter de laisser les choses se dégrader », le Conseil départemental souhaite « bénéficier d’une fiche d’identité par rapport à des ratios de comparaison ». `

Les éléments ainsi renseignés et communiqués permettraient de « piloter et analyser l’activité [des services] pour permettre aux gestionnaires de prévenir le département en cas de dégradation des indicateurs. »  Dans les autres situations, les indicateurs feraient l’objet d’une transmission annuelle, dans le même temps que le compte de résultat. 

5.3 Les objectifs fixés aux services

Le Conseil départemental a présenté les objectifs opérationnels des CPOM. Il a été précisé qu’ils devront prévoir un planning de travail des objectifs qui y sont portés. Ceux-ci concerneront notamment :

• le déploiement des outils Loi 2002, la progression sur le respect du cahier des charges national, la promotion de la bientraitance, l’amélioration de l’organisation du travail, un développement des modalités d’évaluation de la qualité perçue ; en somme, le Conseil départemental va demander aux services de programmer leur mise en conformité avec la législation qui leur est applicable ;

• la valorisation des ressources humaines (homogénéisation des pratiques professionnelles et formation) ;

• des outils et indicateurs de suivi de l’activité.

Les fiches action placées en annexe du contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens sont vouées à la formalisation des objectifs. 

​

La première de ces fiches action est relative à la poursuite de la démarche qualité continue qui s’appuie sur le respect du cahier des charges national[8]et notamment des dispositions de mise en œuvre des projets individualisés d’aide et d’accompagnement. Un outil d’aide à l’évaluation et à la mise en conformité sera proposé dans la fiche action n° 1 (référentiel récapitulant l’ensemble des obligations du cahier des charges national). 

​

La deuxième fiche action est relative au recueil et à la transmission d’indicateur de gestion (c’est là que seront renseignés les indicateurs sur lesquels le dialogue de gestion sera initié). Communs à l’ensemble des services, ces indicateurs constitueront un « faisceau » permettant « l’analyse du fonctionnement [du service] et de la qualité de la prestation ». Le renseignement et la transmission annuelle de ces indicateurs ont vocation « à favoriser le dialogue de gestion continue » entre les services et le Conseil départemental. Il est prévu que les indicateurs sont à renseigner dans un tableur numérique (type Excel) pour faciliter l’homogénéisation et le traitement des données. 

​

La troisième fiche action permet, comme nous l’avons vu plus haut de prévenir les risques financiers et de gestion. 

Enfin, la quatrième fiche action a vocation à recueillir des objectifs en matière d’amélioration de la gestion des ressources humaines. Elle est fondée sur les bonnes pratiques explicitées dans« Aide à domicile aux personnes âgées : le guide des bonnes pratiques »[9]. Les objectifs seront de trois types :

• le premier est relatif aux modalités d’organisation en lien avec le public accompagné ;

• le second au renforcement de l’attractivité du secteur et des bonnes pratiques ; 

• le troisième à la prévention des risques professionnels.

Le second type d’objectifs vise notamment l’optimisation de la gestion des plannings et la réduction du nombre de coupures (horaires fragmentés), la limitation des temps de trajet, des amplitudes maximales, etc. Des indicateurs seront demandés dans ces registres de 2019 à 2021. Seront également demandés aux services d’organiser un suivi individuel des salariés, le développement d’une supervision et/ou des séances d’analyse des pratiques, la généralisation de modalités d’intégration et d’adaptation au poste des nouveaux salariés par un tutorat exercé par des professionnels formés à cet effet et à la prévention des risques professionnels. Le Conseil départemental souhaite également que les modalités de formation initiale et continue avec des formations de base et des formations spécifiques soient développées plus avant. Enfin, est projetée la mise en place de parcours professionnel d’intervenant, via des partenariats avec d’autres établissements et services médico-sociaux. 

En matière de ressources humaines, une partie de ces objectifs pourront se révéler délicats à poursuivre par certains services, voire les placer dans une situation d’injonctions paradoxales. 

Une partie des difficultés seront générées par l’impossibilité d’extraire certains indicateurs d’Apologic tels que les temps de coupures, les amplitudes, etc. D’autre part, gageons qu’une grande partie des services qui déploient des stratégies pour pallier les difficultés de recrutement dans le secteur, s’investissent dans l’organisation de la formation et l’accompagnement des professionnels, dans l’adaptation au poste de travail, dans un dispositif de fidélisation des salariés, etc. ne trouveront aucune logique à « organiser un parcours des professionnels » en encourageant les intervenants à domicile à les quitter pour un établissement médico-social et/ou une formation médicale. Ne peut-on projeter un parcours professionnel dans le secteur de l’aide et de l’accompagnement à domicile composé de professionnels dotés de compétences techniques spécifiques et avancées ? N’est-ce pas le corollaire de la professionnalisation du secteur que chaque acteur appelle de ses vœux depuis plus d’une décennie ? 

Enfin, pour en finir sur ce point, en matière de prévention des risques professionnels, il sera demandé, dans le cadre du CPOM à chaque service d’atteindre les prérequis en matière de prévention, puis de rejoindre le programme « aidant-aidé » animé par la CARSAT. 

5.4 Les moyens dévolus aux services

Outre la tarification qui prévoit le financement d’investissements, le département a expliqué pouvoir détacher une somme correspondant à un « crédit d’amorce » d’appui aux services. Ces modalités remplacent celles permettant auparavant au département « d’épurer l’endettement » de certains services parfois lié à des facteurs structurels et dont « on aurait pu questionner les résultats ». L’effort de soutien au service est maintenu, mais le Conseil départemental a indiqué changer de logique, en déployant « une aide pluriannuelle avec laquelle le Conseil départemental s’engage sur les résultats [prévus dans le CPOM] ». Toutefois, il n’a pas été précisé que certains CPOM pourraient comporter des « contrats de retour à l’équilibre financier » comme le permet le Code de l’action sociale et des familles[10].

Des moyens seront également dévolus au déploiement des « bonnes pratiques » « identifiées par le comité de pilotage de la refondation de l’aide à domicile ».

Calendrier 

Le calendrier (novembre 2017 à septembre 2018) est déterminé par le calendrier de la convention fond d’appui de la CNSA. La signature des CPOM devra se dérouler en onze semaines seulement : du 15 juillet au 30 septembre 2018. 

Mi-juillet 2018 : Réception par les services de la trame pré remplie des CPOM et ses annexes, les quatre fiches actions.

7 septembre 2018 : Remise des indicateurs au Conseil départemental par les services

Du 7 au 30 septembre : Validation des termes du CPOM par le Conseil départemental et les Conseils d’administration des services.

Le 1er décembre 2018 : Communication des CPOM à la CNSA par le Conseil départemental.

Bien que le Conseil départemental ait demandé à ce qu’une vigilance particulière soit exercée quant « à la tenue du rythme et du calendrier » de formalisation et de conclusion des CPOM, les services bénéficieront d’une semaine de délai supplémentaire pour le vote du contrat par leur conseil d’administration. La période nécessaire au dialogue de gestion n’a pas été évoquée lors de la réunion. 

 

 

 

 

 

​

[2]

[3]Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015

[4]Bien que la durée des CPOM négocié n’a pas été explicitement annoncé, l’échéance de 2021 a été évoquée plusieurs fois. Nous déduisons donc que les CPOM seront conclus pour 3 ans. 

[5]CIRCULAIRE N°DGCS/SD5C/2013/300 du 25 juillet 2013 relative à la mise en œuvre du contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens prévu à l'article L. 313-11 du code de l'action sociale et des familles.

[6]Depuis le 1eravril 2018, la HAS

[7]CASF, art. L. 313-11.

[8]Cahier des charges définissant les conditions techniques minimale d’organisation et de fonctionnement applicables aux services d'aide et d'accompagnement à domicile relevant des 1), 6), 7) ou 16) du I de l’article L. 312-1 du Code de l'action sociale et des familles. Annexe 3-0 du Code de l'action sociale et des familles.

[9]Aide à domicile aux personnes âgées : le guide des bonnes pratiques. Ministère des affaires sociales et de la santé, 5 juillet 2016.  

 

[10]CASF, art. R. 314-42.